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郑文君:浅谈国发37号文和财预87号文中 有关棚户区改造的问题

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2017年5月28日,财政部发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预【2017】87号文),此文一出,因其和《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发【2015】37号文)中有关棚户区改造的问题有一些看似矛盾冲突的部分,从而引发了金融界和法律界诸多专业人士的探讨,本文旨在提出笔者本人的一些看法,以抛砖引玉。

 
 
 

 

让我们先来看看两个文件的规定有何不同之处:

 

国发【2015】37号文中规定:推动政府购买棚改服务。各省(区、市)应根据棚改目标任务,统筹考虑财政承受能力等因素,制定本地区政府购买棚改服务的管理办法。市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体,并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算,并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。年初预算安排有缺口确需举借政府债务弥补的市、县,可通过省(区、市)人民政府代发地方政府债券予以支持,并优先用于棚改。政府购买棚改服务的范围,限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面,不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。

 

 

 

财预【2017】87号文中规定:严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务,不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

 

单从字面来看,财预【2017】87号文中规定的“严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”正好是棚改服务的典型特征,而国发【2015】37号文中却已经明确了“政府购买棚改服务的范围,限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面”,那么到底棚户区改造是否属于政府购买服务的范围呢?

 

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首先,我们从这两个文件发布的背景和目的来看。国发【2015】37号文为国务院于2015年所发,当时正属于重点推进棚户区改造的时期,政府将之界定为“重大的民生工程、发展工程,又是重大的环境工程、安全工程”,可见当时政府对其的重视程度,国发【2015】37号文就是在这种背景下出台,也是与当时的经济环境和城市化建设相匹配的,旨在大力推动棚户区改造工作。财预【2017】87号文为财政部于今年发布,今年以来,对地方政府债务风险的防范上升到了新的高度,对地方政府融资行为的监管不断趋严。近年来,我国政府一直在对地方政府的违规融资问题加强监管,然而一些新型融资手段正通过政府投资基金、专项建设基金、政府购买服务、PPP项目等形式出现,地方政府的一些隐性负债风险不断增加,局部风险时有发生,造成预算软约束,财政金融风险交织。在此背景下,财政部发布了财预【2017】87号文,对地方政府的违规融资行为实现全方位的覆盖监管,旨在控制地方政府融资的违法违规问题。

 

 

 

 

 

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次,国发【2015】37号文中已经将棚户区改造中有关公益性和公共性的部分定性为服务中的一种,因此将棚户区改造服务列入到了政府购买服务的范围,并确定了棚改服务的公共性和公益性,排除了营利性和经营性。目的是为了用政府购买服务的方式更好的解决政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面的问题。而财预【2017】87号文中并没有对此进行否定,只是禁止了用建设工程与服务打包这种政府购买服务的行为掩盖地方政府的违规融资行为。

 

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再次,财预【2017】87号文强调增强了政府采购中指导性目录的约束力,设计了负面清单,对于禁止性行为做了明确规定,但是又规定了“对于对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项,应当报财政部门审核备案后调整实施”以及“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行”,也为确有必要的棚户区改造等政府购买服务留下了余地。

 

 

 

 

 

最后,从两个文件的位阶上来看,国发【2015】37号文为国务院所发,财预【2017】87号文为财政部所发,财预【2017】87号文中所做的规定,即使与国发【2015】37号文有所冲突,也不足以否定国发【2015】37号文中所做出的规定。
综上所述,棚户区改造是否属于政府购买服务的范围,要看是否满足《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定:“政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务,突出公共性和公益性”;还要看是否按照《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发【2015】3号)中的规定,将涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划,都要与中期财政规划相衔接;同时还要确定是否有按照《政府购买服务管理办法(暂行)》规定,将棚户区改造项目纳入到本级政府购买服务指导性目录内。纳入指导性目录的服务事项,应当实施购买服务。不能因为财预【2017】87号文中的笼统规定而彻底否定棚户区改造项目作为政府购买服务的合法性。

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